当前，检察公益诉讼逐步由过去的高增速发展转向质量效益优先的高质量发展阶段。理论界和实务界在充分肯定这项中国特色司法制度取得成效的同时，也客观指出了实践中的不足，以行政公益诉讼为例，突出问题包括：一是诉讼主体不适格。实务中，由于职责交叉或行政执法体制改革导致的职责不明确等问题，可能会对被监督对象的精确认定造成阻碍，例如某二审法院认为，地方性法规仅宏观规定乡镇人民政府的环保工作职责，因而不受行政诉讼法调整，据此裁定原审人民法院以被告不适格驳回起诉，并无不当。二是行政机关未依法履职的审查和认定不全面、不准确。三是公益损害事实的调查和认定不全面、不准确。比如，未能清晰界定简案和繁案，将复杂案件作为简易案件进行办理，未通过委托鉴定或者咨询专家意见等方式准确认定公益损害的现实性或危险性、损害类型以及范围、程度等。又如，重事实调查，轻因果关系论证。比如，在部分涉耕地、林地保护案件中，行政相对人已被责令恢复土地原状，但未被处以行政处罚，检察机关则以行政机关未依法履行职责为由启动诉讼程序。又如，与传统行政诉讼不同的是，行政公益诉讼中对行政机关职责的认定有其特殊性，既包括具体行政执法行为，也涵盖运用行政力量对具体行政事务进行处置、实施治理的活动，但后者在传统诉讼视野中往往被认为不受行政诉讼法调整，因而一度被人民法院裁判败诉。四是案件领域缺乏法律明确授权。针对法律法规没有明确列举的领域，能否开展公益诉讼法律监督的讨论从2017年7月1日行政公益诉讼制度正式实施之日起，便已展开且有争议，进入诉讼可能带来对检察院是否存在诉权以及法院是否具备案件审查权的质疑。
上述问题的产生既有制度性的原因，比如我国《行政诉讼法》，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等规定，虽然提供了原则性和程序性的依据，但这些规定尚不足以充分支持检察公益诉讼审前程序与法院司法审查的有效衔接；也有实践性的因素，如在办案过程中法律意识、诉讼理念、要件思维不足，造成案件不可诉的局面。
（一）可诉性概念的由来
目前，关于行政公益诉讼可诉性的定义主要通过最高检、专家学者的相关阐述，以及司法解释和司法裁判等方式间接呈现。最高检应勇检察长在大检察官研讨班上强调，“公益诉讼检察重在突出‘精准性’‘规范性’”“敢于以‘诉’的确认体现司法价值引领”。这就要求检察机关在办理公益诉讼案件中要牢固树立质效优先导向，做到“三精三严”，即立案精准、严把入口关，办案精细、严把规范关，效果精优、严把结案关，不断提升公益诉讼检察办案的精准性、规范性，并以“精准性”“规范性”作为检察公益诉讼高质效的基本内涵和要求，以可诉性作为促进提升办案质效的重要标尺。
（二）可诉性的实质意涵
行政公益诉讼的可诉性应当涵盖两个层面：一是可以将案件提交法院审理的属性；二是守好办案质量“生命线”。在将案件诉诸法庭的意涵方面，与传统行政诉讼中关于可诉性问题的研究具有相似之处，但亦有所不同，这是由公益诉讼作为客观诉讼的诉讼属性所决定的。正如学者所言，法律监督是一种程序性权利，一般不具有最终的处分权。检察机关在办理行政公益诉讼案件时，应当在审前通过磋商或者制发检察建议督促行政机关履行职责，此种法律监督方式虽然很大程度上实现了公益保护的制度价值，但“磋商”和“建议”的程序设定在实践中也存在刚性不足的缺陷。提起诉讼是强化法律监督刚性的有效手段，其本质是依托诉讼将法律监督事项提交法庭审查和裁决，并通过司法执行确保程序性权利转化为实体性落实。客观上，付诸诉讼并经司法确认的案件更能检验法律监督的质量和成色。在案件质量的意涵方面，要坚持以可诉性提升精准性、规范性，将严把案件质量、规范各办案环节等作为全流程遵循的重要标尺，一方面，要准确把握“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”等基本要素；另一方面，所争议的法律问题能够按照诉讼运行规律和程序要求进行司法裁判。
可诉性在确保行政公益诉讼案件能够顺利提起诉讼并得到裁决方面发挥着至关重要的作用，是评估案件是否属于高质效案件的核心标准。明确行政公益诉讼的可诉性要件，有利于精准规范开展办案工作。
（一）实体公正方面
1.准确把握适格诉讼主体。查明行政机关或者法律法规和规章授权组织的基本情况；审查被监督单位的权力来源是否合法、是否存在因机构改革划归职权至其他部门行使的情况；审查职责类型，即对违法行为负有行政处罚、行政强制等监督职责抑或一般的行政管理职责；如若涉及上下级审批、职权撤销或者变更、行政授权、行政委托等特殊情况的，应当依照相关行政法规范确定监督对象。
2.准确把握违法行为。注意查明职权交叉情况下不同行政机关的职责分工；对基于行政机关的先行行为等而形成的职责，应重点审查行为产生的结果是否超出合理范围；准确界分违法行使职权、不作为或者完全不履职、履职不到位等情况；明确行政许可、行政强制、行政处罚和签订行政合同等行政行为的性质；须正确适用认定行政机关存在违法行使职权或者不作为事实的法律依据，对于没有明确法律依据而实施类推适用的，应当进行充分说理。
3.准确把握公益损害事实。调查公益损害的时间、地点、过程、表现形式等，厘清实然损害、损害危险与损害风险；识别损害的具体类型，明确案件所涉领域，为后续选择准确的监督程序及采取相应措施提供条件；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；采取委托鉴定、评估、审计、检验、检测及其他必要的调查方式，精准量化国家利益或者社会公共利益损害事实。
4.准确把握法律明确授权。截至目前，我国《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》等单行法授权检察机关在“4+10+N”领域开展行政公益诉讼法律监督工作。此外，检察机关根据党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”部署要求，对有中央文件和省级人大及其常委会决定等依据的新领域开展探索，检察机关在立案前应当严格遵守相关请示报备制度，综合研判监督必要性和案件办理“三个效果”后作出处理决定。
（二）程序公正方面
落实行政公益诉讼可诉性，不仅在实体上应当追求“精准性”，在程序性环节也应当确保履职办案规范推进。应当严格规范确定案件管辖；结合法定的证据种类，依照法定程序开展多元化的调查取证，制作相应法律文书，将取证过程记录留痕；开展听证应当符合规定，规范制作笔录，全程录音录像；与行政机关磋商时，应当制作磋商函、会议纪要等书面材料，磋商后行政机关仍怠于履职，致使受损公共利益未及时得到有效维护的，应当及时制发检察建议并规范备案审查；检察建议书送达及后续可能涉及的审查起诉环节应当符合法定程序和期间。
行政公益诉讼案件在线索发现、立案审查、调查核实、提出检察建议、提起诉讼等各环节，均需围绕可诉性进行动态审查和实质判断，这一要求既是对诉讼规律的遵循，也是对公益司法保护的深化。
（一）线索评估阶段
“公益诉讼案件线索的筛选、甄别本质上是公益诉讼调查活动与办案情报信息工作并行的综合评估工作。”实践中，主要聚焦对线索“真实性、可查性、风险性”的判断。办案人员在案件初查阶段能否对线索进行精准筛选，往往事关后续调查环节能否精准确定方向，厘清履职思路。例如，当公益受损情形呈现为“多因一果”“一因多果”时，其问题根源通常较为疑难复杂，此时应当通过“抽丝剥茧”进行溯源，找准问题症结，而不宜因损害后果清晰，仅就表象问题督促整改。又如，对于无法通过一次取证固定公益侵害事实或者囿于技术原因暂无法取证到位的线索（如噪声污染、光污染），不宜草率筛除，应进一步结合人民群众反映问题的频次、委托鉴定结论和公益侵害的持续性，决定是否立案处理。
（二）调查取证阶段
调查过程中积极拓展办案方式，有助于提升办案质效。一是运用公开听证方式，促进审前程序司法化。首先从听证的效果上看，“利用公开和外部力量的参与，既可以督促行政机关正确认识职责履行情况、主动纠错，又可以提升社会对审前程序决定的认同度”。其次从衔接起诉的功能上看，适度引入审判程序中的司法元素，构建两造对抗结构，根据证据情况作出判断，有助于确保作出决定的正确性，最终决定是否提起诉讼。二是借助现代科技和专家“外脑”，解决专业问题。例如，吸收高校及研究机构专业人员参与监督、论证、对行政公益诉讼中的专业问题进行解答；又如，运用无人机、便携式快速检测设备、卫星遥感技术等科技手段辅助调查取证，为快速发现问题、指引办案重点、提高证据质量等提供强有力支撑。
（三）提出检察建议阶段
检察建议内容精准、规范，与后续法院审理阶段的顺利推进息息相关。检察建议的内容应当具备三方面特点：一是完整性，二是匹配性，三是针对性与概括性的结合。其中，“完整性”要求写明检察机关认定的行政机关违法行使职权或者不作为的事实、公共利益受到侵害的事实和有关证据、行政机关的法定职责等。“匹配性”要求检察建议书中列明的每一项建议要与起诉阶段可能提出的诉讼请求相匹配。关于“针对性”和“概括性”的把握，首先是不应过于笼统，即仅建议行政机关履行好监管职责或者做好某项工作，该表述方式可能导致行政机关的回复流于形式。当然，所提的建议更应当考虑是否具备可监督性，诸如侧重表达对问题的重视程度、组织执法人员加强学习等不应纳入建议主文。其次是应当具体但不能逾越检察权与行政权的边界，如一般不宜建议行政机关采取哪些具体的监管手段、明确罚款数额等，否则有越俎代庖之嫌。当然，如果基于清晰明确的案件事实可以认定行政机关应当采取某种合法且合理的行政处置措施方能达到公益保护目的的，可以在检察建议中明确提出，但在制发前与行政机关沟通为宜。
（四）审查起诉阶段
首先，诉讼请求的提出应当具备充分、准确的法律依据及充分的事实依据，符合准确、具体、可执行的标准，并与检察建议内容具有同一性。其次，结合不同违法情形明确诉讼请求的类型，应当包括提出规范性文件的附带性审查，且一般情况下不单独诉请确认违法；行政机关已经依法履职，全部实现诉讼请求的，可以撤回起诉；针对行政机关在诉讼阶段已依法履职并恢复受损公益，但与检察机关就是否负有监管职责存在认识分歧等的情况下，经评估认为确有必要，如问题具有系统性、普遍性，有必要通过个案明确行政执法或法律适用标准的，可以变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法。
