检察机关在办案中发现履责缺位,就要以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法,以“我管”促“都管”。“我管”就是依法监督,重在促进职能机关依法履职,助推做实依法“都管”。
□以“我管”促“都管”作为一种能动司法的理念,要求检察人员在法律没有强制性要求的情况下,面对人民群众“急难愁盼”的问题,能够从践行习近平法治思想、落实“以人民为中心”的政治站位出发,克服“多一事不如少一事”的退避思想,遵循法的精神和本质要求,主动担当作为,切实维护人民群众利益和社会公共利益。
1月17日,在全国检察长(扩大)会议上,最高人民检察院张军检察长提出以“我管”促“都管”的理念。司法实践中,一些事关群众切身利益的工作,法律只有原则规定。检察机关在办案中发现履责缺位,就要以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法,以“我管”促“都管”。“我管”就是依法监督,重在促进职能机关依法履职,助推做实依法“都管”。
部分检察人员初听,可能有些不理解甚至有些担心,认为公权力特别是司法权应该秉持“法无授权不可为”的原则,以“我管”促“都管”是不是在多管闲事?有没有超越职权范围?会不会引起其他机关的反感乃至抗拒?这些困惑和担忧,真实地反映出部分一线检察人员的心理,虽然乍一听似乎有些道理,但仔细思考起来,可以说是误解了以“我管”促“都管”的涵义和内在要求。
以“我管”促“都管”,实际上是检察机关践行“以人民为中心”的一种能动履职。在笔者看来,可以从三个“有没有”,理解和把握以“我管”促“都管”的涵义。
一、有没有管的必要?这可以看作是以“我管”促“都管”的情势条件。一般来说,在检察履职中涉及人民群众“急难愁盼”的问题上,在碰到公共利益或者人民群众切身利益受损的情况下,尤其是在法律能力上相对弱势、困难的一方得不到救助的情况下,检察机关才有“我管”的前提。比如,在确认劳动关系纠纷支持起诉类案件中,对诉讼能力偏弱的劳动者提出补办社保登记、补缴社会保险费未果的,经谨慎甄别后,检察机关可以支持其起诉确认劳动关系,为其补办社保登记、补缴社会保险费提供依据。习近平总书记强调,“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。随着我国经济社会持续发展和人民生活水平不断提高,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,要积极回应人民群众新要求新期待,坚持问题导向、目标导向,树立辩证思维和全局观念,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。”以“我管”促“都管”是检察机关落实习近平法治思想的应有之义。
二、有没有机关在管?这可以看作是以“我管”促“都管”的必要条件。如果上述涉及人民群众“急难愁盼”的问题有相关机关在依法有序地负责、办理,则不需要检察机关出面去管。因为良好的法治秩序,根本上有赖于各个主体各守本分、各司其职、互不逾越,做好自己分内的事;检察机关只是参与社会治理的一份子,既不能“大包大揽”,更不能“包打天下”。只有当各司其职的法治秩序被打破,在检察履职中遇到职能缺失、没人管或有人管但种种原因未尽责、不尽职的事情时,检察机关才应当积极履行法律监督机关、办案机关的职能,把没有做好的事做起来、“管”起来。唯有如此,才能通过检察建议等法定方式,及时矫正偏离既有轨道的法律秩序,真正履行好法律监督机关的职能。现实中,在个别机关或部门中,确实有部分人以“法无明文规定”等理由不担当、不作为,懒政、怠政,最终损害了人民群众的利益,也影响了党在人民群众心目中的形象。
三、有没有权力去管?这可以看作是以“我管”促“都管”的法律条件。有的认为它违反“法无授权不可为”的原则,既误读了这一理念,也没能很好地理解检察机关的能动属性。一方面,“我管”并非没有法律授权,而是检察机关在法定职权内,是否可以向前“多走一步”;或者法律有原则性的授权,只是缺乏具体详细的要求;或者法律授权的对象并非检察机关这一单一主体,还包括了其他国家机关。无论是哪一种情况,检察机关主动作为并未突破法律规定的界限。另一方面,根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(下称《意见》)要求,检察机关作为“保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分”,其定位就决定了与法院行使的审判权相比,检察权的能动属性更为突出。检察机关作为公共利益的代表,代表国家、集体和社会大众的利益,在履职中须积极回应上述主体的利益诉求,如果不积极主动履职则难以实现上述目标。作为国家的法律监督机关,检察机关在开展融入式、沉浸式监督时,更需要主动思维、主动作为,否则监督的质量和效果必将大打折扣。从这个意义上讲,若检察权一味地消极被动,势必会失去检察权设置的初衷与意义。
拉长历史的视野来看,现代检察制度从诞生之初就以“法律守护者”的角色,确保客观的国家法意志落到实处,两百年风雨沧桑,检察初心未曾有变。《意见》明确将我国的检察机关定位为“保障国家法律统一正确实施的司法机关”。在这个意义上,以“我管”促“都管”就是在杜绝和防范“法律空转”,通过唤醒“沉睡”的法律规定、纠正“失范”的法律秩序,将法律上模糊、抽象的权责关系,转化为实践中清晰、具象的治理效能。
具体来说,以“我管”促“都管”作为一种能动司法的理念,要求检察人员在法律没有强制性要求的情况下,面对人民群众“急难愁盼”的问题,能够从践行习近平法治思想、落实“以人民为中心”的政治站位出发,克服“多一事不如少一事”的退避思想,遵循法的精神和本质要求,主动担当作为,切实维护人民群众利益和社会公共利益。
言及于此,笔者不由得想起江苏省苏州工业园区检察院所办理的一起严重不良行为未成年人特殊教育矫治案件。
在2018年至2021年期间,杨某(10周岁至13周岁)先后在苏州工业园区、姑苏区、虎丘区等多地,采用撬锁、砸窗入室等手段,盗窃300余次,涉及金额共计300余万元人民币。因杨某未达刑事责任年龄,公安机关无法对其予以刑事处罚或行政处罚,只能将其一放了之。杨某因不良行为未受到约束,故继续实施盗窃行为,并声称自己熟悉法律、将盗窃至16岁再停手。杨某频繁的盗窃行为,给当地社会治安造成严重影响。公安机关主动联系检察机关,通报该案情况,并寻求解决方案。
苏州工业园区检察院接到通报后,没有就事论事,而是在法律赋权的范围内积极开展工作。一是迅速组成工作专班,对杨某的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行社会调查。同时,对其开展心理测评和心理疏导,分析是否存在偷窃成瘾的心理问题。通过调查,掌握了杨某及其家庭等的概况。二是向公安机关发出检察建议,要求其依照预防未成年人犯罪法,开展对未达刑事责任年龄不予刑事处罚未成年人的矫治教育专项行动,梳理此类人员,并统一开展训诫、定期报告活动情况、责令遵守特定的行为规范,督促履行矫治职责。三是制发《督促监护令》,督促家长履行监管职责。调查中发现,杨某的父亲疏于监护、未履行报告职责,是导致杨某数百次盗窃的重要原因。为实现监护人有效监管,苏州工业园区检察院向杨某的父亲制发《督促监护令》,协同公安机关共同召开对监护人的训诫会,同时通过妇联为杨某的父亲开展家庭教育指导,提升亲职教育能力。四是帮助未成年人落户,送至专门学校接受矫治教育。在对杨某进行跟踪回访时,监护人表示管教无效。对此,苏州工业园区检察院联合公安机关实地考察省内唯一一所接收外地未成年人的私立专门教育学校,后经多部门会商,决定将杨某送该专门学校进行矫治教育。因杨某系无户籍人员,苏州工业园区检察院建议公安机关为杨某做DNA亲子鉴定,协助杨某办理户籍手续,帮助杨某顺利入校。五是推动辖区“罪错未成年人分级干预意见”落地,建立长效机制。以该案办理为契机,苏州工业园区检察院与园区公安、教育、团委、民政等多部门会签《罪错未成年人的分级干预制度实施细则》,确定了罪错分级、干预措施、帮教跟进和责任义务,推动辖区罪错未成年人分级干预规范化、制度化。
按照新修订的预防未成年人犯罪法规定,实施有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为属严重不良行为,需依法开展矫治教育。但实践中,由于缺少专业力量和资源等原因,预防未成年人犯罪法的部分规定实际上成为“沉睡的条款”,有关机关对于因未达法定刑事责任年龄而不能追究刑事责任的未成年人,只好“一放了之”。
回到该案,未成年人杨某数百次盗窃,已对社会治安等造成不良影响,对所在辖区老百姓的生活造成较大困扰,涉及人民群众“急难愁盼”的问题。苏州工业园区检察院在未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的法律原则内,通过开展上述系列工作,依法主动履行法律监督职能,通过“我管”促“都管”,努力解决涉罪未成年人“一放了之”和“一罚了之”的现实困境,解决人民群众“急难愁盼”的难题,也以实际行动有效激活了实践中“沉睡的条款”。
当然,能动不是妄动,主动作为也不意味着可以任意妄为。落实好以“我管”促“都管”的理念,还必须恪守应有的原则。概其要者,“我管”时不能脱离检察职能,发挥能动性必须在宪法和法律规定的检察职权内进行,绝不能擅自突破法律界限,随意乱作为;不能超越权限,要有“最后救济手段”的意识,只有在相关部门依法不履职尽责、人民群众已经难以通过其他合法途径维护自身权益等情况下,才能主动作为,而不能为了求新、求快、求亮,去大包大揽;不能本位主义,必须坚持问题导向,目标导向,始终从“以人民为中心”的视角来审视、衡量和评估“我管”采取的履职举措,努力以“双赢多赢共赢”的检察智慧促“都管”,真正把习近平法治思想落到实处,让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
