行政公益诉讼制度构造具有鲜明的中国特色与独创性，与之相适应的证据体系构建，应充分彰显保护公益和促进依法行政的制度初衷，从而更好推动检察公益诉讼工作高质量发展。
构建行政公益诉讼立体化调查取证体系
罗伟
□为更好地实现行政公益诉讼制度价值，其调查取证应当以保护公益和促进依法行政的制度初衷为逻辑起点，把握立案、起诉前、起诉三个环节不同证据标准的层次脉络，聚焦适格诉讼主体、违法行为、公益损害事实、法律明确授权等“可诉性”核心要素，构建“宏观—中观—微观”立体化调查取证体系，从而更好推动检察公益诉讼工作高质量发展。
检察公益诉讼是习近平法治思想在公益保护领域的标识性概念和原创性成果，其中，行政公益诉讼制度构造具有鲜明的中国特色与独创性，与之相适应的证据体系构建，应充分彰显保护公益和促进依法行政的制度初衷。然而在实践中，行政公益诉讼调查取证工作仍存在重心把握不精准、标准不够明晰等问题，影响了行政公益诉讼办案质效。笔者认为，为更好地实现行政公益诉讼制度价值，其调查取证应当以保护公益和促进依法行政的制度初衷为逻辑起点，把握立案、起诉前、起诉三个环节不同证据层次脉络，聚焦适格诉讼主体、违法行为、公益损害事实、法律明确授权等“可诉性”核心要素，构建“宏观—中观—微观”立体化调查取证体系，从而推动检察公益诉讼工作高质量发展。
宏观层面：明晰制度设计初衷，构建调查取证目标框架
党的十八届四中全会提出“探索建立检察公益诉讼制度”，习近平总书记在全会上对这项改革作专门说明时强调，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。这一顶层设计为行政公益诉讼调查取证工作划定了根本遵循，应始终紧扣制度初衷，构建兼具理论逻辑与实务导向的工作路径。在保护公益层面，调查取证需以精准认定公益损害为核心目标，通过系统收集、固定证据，完成对公益损害性质的准确界定与损害程度的科学量化，为后续治理修复提供事实支撑，确保公益保护措施精准落地、全面覆盖。在促进法治政府建设层面，重在促进依法行政、严格执法，调查取证应聚焦行政机关履职行为的合法性审查，精准锁定行政机关是否具有监管职责，以及违法行使职权或不依法履行法定职责的具体情形，清晰呈现违法行为的事实链条，为检察机关法律监督提供坚实证据基础，推动行政机关依法行政、规范履职。
中观层面：把握证据标准要求，掌控调查取证逻辑顺位
行政公益诉讼程序环环相扣，有序推进，调查取证应根据各环节证据标准的不同，递阶式推进完善证明体系，形成闭环证据锁链。
一是立案阶段调查取证需夯实程序启动基石。依据《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）第28条、第29条、第67条规定，行政公益诉讼立案的证据要求是“国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为”，对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的也可以立案调查。此阶段调查取证旨在初步判断案件是否具备进入诉讼程序的价值与可能性，一般应围绕公益损害和行政机关具有监督管理职责的确定性，以及行政违法行为的可能性开展证据收集。立案是诉讼的起点，其证据要求不苛求体系完备，重在突出程序启动的合法性和正当性。
二是起诉前阶段调查取证需兼顾效率与公正。《办案规则》第75条规定，制发检察建议的证据标准是“人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”。起诉前阶段调查取证应围绕行政机关不依法履职和公益受损实体认定展开，既要通过合法、规范、全面的取证行为确保检察机关法律监督的正当性，又要以充分、有效的调查证据来支撑公益受损事实认定，进而实现实体正义。对于公益损害，既要做到定性准确，也要做到定量精确；对于违法行为，既要锁定行政机关具有监管职责，也要确定行政机关违法行为的具体情形。同时，还要坚持起诉前实现公益保护是最佳司法状态的理念，对案情简单且行政机关对公益损害事实和违法行为没有异议的案件，可适用磋商方式，制作磋商会议记录或事实确认书，并将其作为认定事实的证据，实现案件繁简分流，节约司法资源，将制度优势转化为司法实践效能。
三是起诉阶段调查取证需依起诉条件构建证据体系。《办案规则》第81条规定，提起诉讼的证据标准为“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的”。起诉阶段调查取证的逻辑径路为：具有监督管理职责的行政机关未依法履职致使公益受损→经检察建议督促整改→行政机关仍未依法履职致使公益持续处于受侵害状态。此阶段调查取证重点在于通过“回头看”对制发检察建议后行政机关仍未依法履职和公益持续受损的事实予以全面固定，同时也要对制发检察建议前证据链条进行完善，凸显调查取证体系构建的层次性、逻辑性和完备性，夯实案件证据基石，确保诉得出、判得下，彰显以“诉”的确认体现司法价值引领。
微观层面：落实“可诉性”四要素要求，构建调查取证矩阵体系
行政公益诉讼调查取证工作应坚持以“高质效办好每一个案件”作为基本价值追求，围绕“可诉性”四要素形成调查方案，确定调查思路、方法、步骤以及拟收集的证据清单，依法、客观、全面收集涉案证据。
一要精准锁定适格诉讼主体。行政公益诉讼的监督对象为具有监督管理职责的行政机关，《办案规则》第72条规定，认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。同时，最高检指导性案例（检例第162号）吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案表明，监督管理职责包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。故此类调查取证，应精准收集规定监管职责的法律、法规、部门规章及地方性法规依据，以及相关“三定”方案、权力清单、责任清单和相关规范性文件证据。对于行政监管职能交叉的案件，调查取证还应明晰公益损害由哪个行政机关监管不到位引起、哪个行政机关监管最能有效实现公益保护等内容，进行综合研判，必要时可以召开听证会、专家论证会，以便精准确定监督对象。
二要清晰细化违法行为。行政公益诉讼“可诉性”四要素中“违法行为”主要是指行政机关违法行使职权或不履行法定职责，故调查取证重点应围绕行政监管手段、履职能力、履职情况、正当阻却事由、履职空间等方面开展，达到证明行政机关应为、能为而不为的证明标准。如果案件涉及行政相对人违法的，还应对相关证据予以固定，调查取证的重点应围绕以下几点开展：一是以何人、何时、何地锚定事件坐标；二是以何原因、何行为、何做法拆解行为动态过程；三是以何对象、何结果、何关联锁定危害影响范围；四是以何处理、何态度、何补救完善细节支撑，进而还原违法事件本来面貌。违法行为证据主要通过询问笔录、座谈会记录、书证、勘验笔录等形式予以固定。
三要科学量化公益损害事实。量化公益损害事实是保护公益关键环节，贯穿案件调查取证、审理、执行的全流程，其核心价值在于全面有效保护公益，为精准治理修复提供客观依据。调查取证既要对公益损害事实开展定性认定，也要进行定量研判，重点要区分公益与私益，固定公益损害的性质、类型，并对损害的范围、程度、价值等进行必要的甄别，避免因评估模糊导致公益保护力度不足。对于行政机关认可公益损害事实并能够及时有效开展治理修复的，公益损害的定量要求可适当放宽，具有较为明确的损害范围、程度即可。针对预防性公益诉讼，公益损害风险证据的固定宜以“重大风险”为前提，调查取证时需同步评估其现实危险性、侵害紧迫性、治理必要性等。实践中，公益损害事实证据主要以勘验笔录、鉴定意见、专家意见、行政主管部门意见、证人证言等形式予以固定。
四要精准划定法律授权的受案范围。法律明确授权是检察机关依法办案的基本要求，应结合立法的明确规定和公益保护目的，在法定领域中精确划定具体可诉事项。调查取证时，应重点围绕法定领域开展。
[作者分别为重庆市人民检察院第一分院副检察长、一级高级检察官，检察四部副主任、西南政法大学经济法学院副院长（挂职）]
来源：检察日报-理论版
